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当我们讨论反垄断时,我们在讨论什么?

新浪科技 郑峻发自美国硅谷

上周,美国司法部和11个州政府正式对谷歌提起反垄断诉讼,指控谷歌利用非法手段维持和扩大自己在搜索领域的主导地位。这是美国反垄断监管史上的一个新里程碑,也是自1998年微软反垄断诉讼之后,美国20多年来最具影响力的反垄断诉讼。此外,针对Facebook、亚马逊和苹果的反垄断调查仍在进行之中,下一个遭遇诉讼的巨头可能是社交巨头Facebook。

当我们讨论这场反垄断诉讼风暴的时候,我们究竟在讨论什么?

1、美国政府在起诉谷歌什么?

非法操作。美国司法部在起诉文件中提到谷歌的非法商业操作,具体指的是谷歌每年向渠道支付几十亿美元达成独家协议,将谷歌搜索设为默认搜索引擎,在设备上预装谷歌搜索等应用,禁止渠道商与谷歌的竞争对手合作。这些渠道包括了苹果、三星、LG和摩托罗拉等硬件厂商,涵盖了Verizon、AT&T和T-Mobile等运营商,以及Mozilla、Opera以及UCWeb浏览器厂商支付费用。

据美国司法部统计,这些独家协议总计给谷歌带来了美国市场略低于60%的搜索流量。此外,谷歌自己的Chrome浏览器(市场份额超过60%)还带来了20%的搜索流量。加起来,谷歌总计控制着美国市场大约80%的搜索流量。如果细分到搜索引擎流量,谷歌控制着美国市场将近90%的市场份额(Statcounter 今年9月统计数据是88.15%)。如果细分到移动端搜索流量,那么谷歌的市场份额更是高达95%。

谷歌本身已经成为了搜索的代名词,而今更严格掌控着消费者搜索流量入口。在这样的情况下,谷歌的搜索对手早已经萎靡不振,失去了任何挑战谷歌的可能性。必应(6%)、雅虎(3%)、DuckDuckGo(2%)等几个搜索对手加起来的份额也只有10%。而仅仅在五年前,必应的市场份额还将近20%,现在则被基本限制在了桌面端微软自己的Windows平台。

2、市场份额太高就是垄断吗?

并非如此。市场份额过高,不一定会被定性为垄断。微软和英特尔的市场份额都曾经超过90%。如果科技巨头因为技术和产品的独有优势,获得市场的主导份额,则属于自然垄断,并不会遭到反垄断诉讼。不过,如果他们通过强行并购、捆绑销售、折扣价格、排他性交易等不正当方式打压竞争对手,维持和扩大自己的市场份额,那么这种破坏市场竞争的行为就会遭到反垄断诉讼。简言之,反垄断反对的是垄断行为,而不是垄断地位。

美国早在1890年就制订了第一部反垄断法律《谢尔曼法》(Sherman Act),其中明确规定“以托拉斯形式制定合同,进行兼并以及合谋限制贸易的行为,都属于违法”。当初这一法律的目的是保护市场自由竞争,不允许行业巨头以垄断手段限制和妨碍市场竞争,当时主要针对的是洛克菲勒家族组建的标准石油公司。

标准石油公司通过一系列兼并收购、控制资源和压价手段组建了一个庞大的石油帝国,一度控制着美国95%的炼油产能、90%的运输能力和25%的原油产量。在经过多年诉讼之后,1911年美国最高法院终审判决把标准石油公司分拆成34家小公司,石油帝国就此分崩瓦解。后来美国分拆美国铝业和AT&T同样也是依据这一反垄断法律。

美国司法部此次起诉谷歌同样是依据《谢尔曼法》,认定谷歌与诸多流量渠道达成独家合作协议,限制了搜索市场的自由竞争。1998年,美国司法部起诉微软的依据同样也是《谢尔曼法》。微软在Windows操作系统捆绑自己的IE浏览器,以打压网景浏览器;美国政府认为微软违反了1994年和解协议的承诺,即不在Windows里捆绑其他软件产品,但微软则认为IE浏览器不是其他软件产品,而是Windows不可分割的部分。

3、这是谷歌首次涉嫌垄断吗?

当然不是。早在2010年美国联邦贸易委员会(FTC)就对谷歌展开了近两年时间的反垄断调查。上一次谷歌被调查的原因是在搜索排名中偏向自己的互联网产品,打压点评网站Yelp、订票网站Expedia、微软必应等细分市场的竞争对手。时任谷歌CEO施密特参加了国会听证,解释谷歌的搜索结果排名状况。他指责是竞争对手心怀不满,更强调谷歌给中小企业带来了经济机会。

2013年1月,FTC宣布与谷歌达成和解。谷歌同意调整搜索业务部分操作,FTC则放弃对谷歌进行反垄断诉讼。但据美国媒体后来获得的FTC内部调查报告显示,调查人员认定谷歌采用了阻碍竞争的手段,滥用了其垄断威力,损害了互联网用户和竞争对手。他们强烈建议对谷歌采取更为严厉的反垄断措施。但FTC的委员们却决定督促谷歌改正,而不是提起诉讼,理由是这样可以促使谷歌更快调整商业操作,有利于市场竞争。(因为诉讼耗时长久)

而美国司法部此次调查专注于谷歌在搜索领域和广告市场的操作,即谷歌通过合作支付“买路钱”掌控着搜索的渠道,而且没有涉及谷歌在Android操作系统和Chrome浏览器的业务。虽然司法部表示他们还在对谷歌展开调查,但至少此次反垄断诉讼不会再把这两项核心业务加入其中。对谷歌来说,这也是一个利好因素。

但在欧盟市场,谷歌已经多次收到反垄断天价罚金。2017年谷歌因为搜索结果偏向自家产品,被欧盟处罚27亿美元;2018年因为Android自带诸多谷歌产品,被处罚50亿美元;2019年谷歌因为AdSense广告平台涉嫌垄断,被欧盟处罚17亿美元。三年时间,欧盟就给谷歌开出了94亿美元的罚单。此外,谷歌还因为违反用户隐私保护等问题遭到过欧盟成员国的处罚。不过,遭到欧盟天价处罚的美国科技巨头还有微软、英特尔、苹果、Facebook,等等等等。

4、那么谷歌会被强行分拆吗?

不太可能。虽然在新闻发布会上态度强硬,表示一切都有可能,但美国司法部在反垄断诉讼中并没有明确要求分拆谷歌,他们要求法官阻止谷歌的妨碍竞争行为,并考虑采取必要的“结构性缓解”(structual relief)措施以弥补妨碍竞争损失,以及“任何必要适当的措施,在被谷歌违法操作影响的市场恢复市场竞争”。结构性缓解或许可以引申为要求调整谷歌业务结构,逼迫进行资产出售,但至少司法部没有明确提出相关要求,这给了谷歌和司法部后续和解提供了谈判空间。

按照美国的诉讼惯例,这起诉讼也会极其漫长。如果双方没有达成和解,谷歌必然会上诉到底。从目前初审的哥伦比亚特区联邦地区法院,到联邦巡回上诉法院再到可能的最高法院终审。双方多个回合交锋可能会耗时五六年时间。谷歌和甲骨文的Java专利诉讼案甚至已经进入了第11个年头。对谷歌反垄断诉讼而言,与司法部达成和解是更有可能的结果;如果明年美国政府换届,亲硅谷的拜登政府上台,双方和解的可能性就更高了。

尽管美国的反垄断立法已经有130年历史,但惨遭拆分的行业巨头实际上只有1911年的标准石油公司、1945年美国铝业公司和1984年的美国电报电话公司(即AT&T)。和AT&T同一时间遭遇反垄断起诉的IBM和1998年被起诉的微软,哪怕一开始强硬要求分拆,最终都以和解而结束。上世纪八十年代之后,经济自由主义再次成为主导,美国司法体系逐渐趋于保守,在市场监管方面逐渐放宽,而且将消费者利益确定为反垄断的标准。

为什么微软没有被分拆?与AT&T等之前被分拆的企业巨头不同,微软在Windows领域的主导优势同样是属于自然垄断,而不是通过占据资源或者收购兼并获得。而且,美国的反垄断法律以消费者利益为标准,即怎样最好保护消费者的利益,微软将IE捆绑进Windows的做法实际上有利于消费者的使用体验,而没有损害到消费者的选择,他们依然可以去使用其他浏览器。这是微软辩方在上诉中说服法官的关键因素。同样的道理也适用于今天的谷歌,而且谷歌搜索是完全免费的。

5、起诉谷歌背后有政治因素吗?

一半一半。两党议员都认为应当限制互联网巨头的庞大规模和巨大影响力,众议院对四大互联网公司的反垄断听证会和调查报告也是由民主党人主导的。这份调查报告措辞强烈的指责四大巨头滥用市场主导优势扼杀竞争,呼吁国会修订反垄断立法,以适应互联网行业变化,对垄断巨头采取结构性调整等强制措施,包括分拆业务和调整结构。

不过,美国总统特朗普对谷歌及亚马逊抱有强烈的敌视态度,这也不是秘密。共和党政府一直指责谷歌人为操纵搜索结果以偏向自由派,谷歌对此坚决否认。在此次遭受反垄断调查的四大互联网巨头中,谷歌是第一个被调查,也是第一个遭起诉的,这个顺序是由特朗普的司法部所直接决定的。此外,此次与联邦司法部一道起诉的谷歌的11个州政府,全部是共和党主导的红州,显然不是巧合。谷歌前CEO施密特对此直言不讳的说,起诉谷歌就是特朗普政府所主导的。施密特本人和民主党阵营关系非常密切,2013年谷歌逃过FTC诉讼多少与此有关。

在美国两大反垄断机构中,司法部负责调查谷歌,而Facebook和亚马逊的反垄断调查则交给了FTC。两个反垄断机构之间存在监管职能与管辖范围的差别,也存在着竞争。司法部主要负责《谢尔曼》相关的垄断行为,FTC则主责1914年颁布的《联邦贸易委员会法》相关的垄断行为。两大机构也同时负责《克莱顿法》(Clayton Act)的相关垄断行为,在对企业进行反垄断调查之前会进行沟通和分工。司法部还可以进行刑事调查,而FTC更多关注消费者权益方面。司法部要求自己来调查和起诉谷歌,也意味着谷歌的情况更加严重。

此前高通专利授权协议的反垄断案件,是交由FTC调查和起诉的,但高通在输掉初审之后赢得了上诉。美国司法部旗帜鲜明地支持高通,甚至与FTC唱起了对台戏。为什么?起诉高通的案件是奥巴马时期的FTC负责的,而特朗普政府的司法部则支持高通,特朗普政府的FTC同样更换了领导层。虽然FTC是个独立监管机构,但其决策的五人委员会中,其中包括主席在内的三名委员是由新任总统提名的。FTC的政策导向实际上也与总统有着直接关系。

6、那谷歌是怎么回应指控的?

避实就虚。2010年FTC调查谷歌搜索结果偏向自家产品时,时任CEO施密特的国会听证主要强调两点:谷歌给美国经济和中小企业带来了诸多受益,对手因为在市场竞争中落败而抹黑谷歌。十年之后,司法部起诉谷歌通过非法手段控制搜索流量渠道时,谷歌的回应主要专注于消费者体验:网民使用谷歌是他们自己选择的,打压谷歌只会帮助那些低质量的对手,损害到网民的搜索体验。

谷歌始终强调自己的优势在于搜索质量,如果谷歌搜索不好用,用户随时可以更换其他搜索产品。但实际情况是,谷歌占据着几乎所有的搜索流量入口,用户根本不会去尝试和对比其他搜索产品。正如小众搜索DuckDuckGo的CEO所说,要在手机上更换默认搜索引擎需要15-20个步骤,用户可能点到第四步就已经不耐烦了。谷歌通过系列独家合作,获得了绝大多数搜索流量,海量数据反过来推动谷歌搜索更加精准,更加领先于其他竞争对手。

谷歌还再次使出了转移目标的招数。谷歌绝口不提自己在搜索领域市场份额接近90%,不提微软必应已经无法对自己构成威胁,而不断强调自己是一家数字广告公司,谷歌在数字广告市场的份额只有三分之一。谷歌甚至还强调数字广告市场的竞争极为激烈,自己的最大竞争对手是另一大巨头亚马逊。这也是施密特在10多年制定的应对监管部门的口径。

7、其他几大巨头会被起诉吗?

也有可能。美国司法部和FTC已经对四大互联网巨头进行了一年多的反垄断调查。谷歌是第一个遭受反垄断诉讼的。目前来看,Facebook最有可能步谷歌后尘遭到起诉。据媒体报道,负责调查Facebook的FTC五名委员已经进行了内部讨论,他们将投票决定是否起诉这家社交网络巨头。如果决定起诉,则会是在下个月。而且,亚马逊和苹果目前还分别面临着来自第三方卖家和开发者的诉讼。此前,FTC已经因为用户隐私保护不力,向Facebook开出了50亿美元的天价罚单。

美国众议院反垄断委员会在本月初颁布的《数字市场调查报告》具体列出了四大科技巨头的垄断行为:亚马逊滥用自己电商平台的优势,阻碍潜在对手与自己竞争;苹果垄断了iOS应用市场,向开发者收取过高佣金;Facebook为了维持和扩大垄断地位,连续收购了Instagram和WhatsApp这样的潜在竞争对手,更直接复制Snapchat和Tiktok等竞争对手的特色功能。

众议院反垄断调查报告更为重要的意义在于,呼吁美国国会修订反垄断法律,以体现互联网时代的市场竞争特色,将反垄断的认定标准从是否损害消费者利益调整为是否损害市场竞争。如果继续按照以消费者利益为中心的标准,检方很难证明像谷歌和Facebook这样的免费优质产品损害了消费者利益,也就无法证明两大巨头的垄断行为。但新的反垄断法律制定则是下一届国会的议程。

8、屡试不爽的中国威胁论

屡试不爽。强调中国威胁也是美国互联网巨头们在面对监管处罚时的管用招数,即如果美国政府处罚他们,会直接影响到美国科技竞争力,帮助中国在中美科技竞争中占据上风。早在两年前,扎克伯格因为Facebook泄露用户数据事件参加国会听证会时,就把中国竞争作为了一个挡箭牌。一旦国会议员提到任何分拆的惩罚措施时,就搬出中国竞争威胁论,任何损害Facebook竞争力的监管举措都是在帮助中国科技巨头。

谷歌前CEO施密特本周对外表态时,同样搬出了中国威胁论,呼吁美国政府应该多关注中国而不是谷歌,因为科技巨头才是美国经济的最主要推动力。“中国和美国之间的竞争才是真正核心问题,一旦我们输给了中国,50年的增长都会面临着威胁。”施密特目前担任美国五角大楼的尖端科技顾问,他一直呼吁美国政府加大人工智能方面的投入,强调美国必须在这一未来科技领域击败中国。而谷歌则是美国人工智能技术最领先的科技公司之一。

对美国政策制定拥有巨大影响力的智库组织美国信息技术创新基金会(ITIF)也通过电子邮件向新浪科技表示,“很多国家都希望复制美国硅谷的成功,通过诸多政策工具打压美国科技巨头,扶持自己国内的科技企业。美国司法部在对美国科技公司进行反垄断调查时需要考虑这一因素。司法部当然应该对损害消费者的不利于竞争的行为采取行动,但是他们也应该避免结构性调整,不应该简单抱着‘巨头就是作恶’这种反垄断思维,他们还应该考虑政策对创新带来的更广泛影响。”显然,ITIF就差直接点名中国了,谷歌是ITIF的主要赞助者。

美国非营利智库周期研究基金会(Foundation for the Study of Cycles)董事长理查德·史密斯(Richard Smith)在接受新浪科技专访时同样认为,“美国政府和科技巨头互相需要彼此。而且美国政府已经将科技竞争力视为国家安全战略,视为美国全球竞争力的关键;因为中美科技竞争的关系,美国不太可能对科技巨头痛下杀手。”

9、反垄断风暴成效未知

美国很早就意识到了经济权力过度集中带来的危害,也是全球最早制订反垄断法律的国家,早在1890年就通过了《谢尔曼法案》,禁止企业形成托拉斯阻碍市场竞争。在过去一百多年时间,美国政府又陆续通过了《克莱顿法》、《联邦通讯委员会法》、《反兼并法》等诸多法律对反垄断法律体系进行完善,并通过反垄断调查和诉讼,迫使涉嫌垄断的行业巨头放弃阻碍市场竞争的行为,甚至还分拆了三家曾经不可一世的企业巨头。

但进入互联网时代之后,美国的反垄断监管却明显落后于行业发展。这背后存在着诸多因素。相比此前行业巨头通过兼并和资源获得的垄断,科技企业不少是通过领先的技术获得的自然垄断地位。此外,主张放松监管的新自由主义在美国政坛逐渐占据上风。2010年和2014年,美国最高法院先后取消了企业政治捐款限制和金额限制,导致企业巨头在美国政治的影响力不断加大。

而且,相比之前的石油电信巨头,互联网巨头的影响力更加无所不在,几乎涉及到民众生活的每个方面。美国互联网巨头主导着全球绝大多数市场,掌控着全球数十亿用户的数据;这也让美国政府并不愿意削弱这些企业的竞争力,以免影响美国在全球经济新秩序的主导优势。

过去15年时间,谷歌、亚马逊、Facebook等科技巨头在各自行业的优势不断扩大,在美国经济所占比重急剧提升。此次遭受反垄断调查的四大互联网巨头的市值甚至超过了5.5万亿美元,科技公司创始人的个人财富更是不断创下新高。经济实力和个人财富的高度集中,让美国监管层终于意识到了互联网时代的反垄断重要性。与此同时,互联网巨头在政治舆论和意识形态方面的巨大影响力,也让两党高层都敲响了警钟。

从某种意义上来说,现在的互联网巨头在美国经济所占的比重并不次于一个世纪之前的洛克菲勒、摩根、卡内基和范德比尔特等行业巨头。只是传统巨头控制的是资源和产能,而互联网巨头控制的是用户和数据。此次美国司法部对谷歌的反垄断诉讼是互联网时代的一个监管里程碑。但此次反垄断风暴究竟能给互联网行业竞争带来多大的影响,是雷声大雨点小,还是彻底重组行业,依然是个未知数。

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